Escrito por Lucía Vijil y Osiris Payes
23 de septiembre, 2024
El reciente fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), que declaró inconstitucional los artículos reformados de la Constitución de la República (294, 303 y 309) y la Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE), marca un hito jurídico y político en el contexto hondureño. Esta sentencia determina la ilegalidad del régimen especial en términos constitucionales y abre un marco de acciones importantes en términos de justicia, derechos territoriales y de protección de las comunidades que han estado defendiendo su territorio, durante años, de la imposición de este tipo de proyectos.
Este fallo responde a una larga lucha por parte de comunidades locales, organizaciones de la sociedad civil y diversos actores que han cuestionado la validez y legitimidad del proyecto de las ZEDE, desde una perspectiva jurídica, de derechos humanos y de defensa territorial (tierra y bienes comunes de la naturaleza).
Discusión inicial
En Honduras, las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) fueron creadas en 2013, durante el gobierno de Porfirio Lobo (Decreto Legislativo No 120-2013) y fortalecidas en los dos periodos de Juan Orlando Hernández
La creación de las ZEDE se basó en reformas previas a la Constitución de la República, aprobadas por el Decreto Legislativo No 236-2012 que modificaron varios artículos constitucionales, incluyendo el artículo 329, para permitir su implementación.
En el marco de la caracterización de las olas extractivas en Honduras, a finales de la primera década del siglo XXI, empezamos a nombrar el neoextractivismo renovado en el país con la instalación de las ZEDE.
Esta fase presenta características como: i) mayor impacto ambiental, degradación y devastación, ii) participación activa del capital nacional, iii) involucramiento directo de la institucionalidad con narrativas de generación de empleo y, iv) renovación y ampliación de rubros económicos, minería de nueva generación, hidroeléctricas, mega hoteles y experimentación genética. Este tipo de proyectos son la expresión máxima de la recolonización, violación de los derechos territoriales y de la Naturaleza, y la estigmatización de la organización social.
Cuando se hablaba sobre las ZEDES (como proyecto, más allá de lo jurídico) siempre se posicionaron temas como soberanía, territorio, dinámicas de expropiación, un modelo libertario de apropiación de los bienes comunes de la naturaleza, violencia (en todas sus dimensiones) e impactos ambientales. Ese debate devino en la conformación de un sólido movimiento ciudadano que demandó la derogación de las ZEDES que, incluso, logró hacer de ese posicionamiento una promesa de cumplimiento del gobierno de Xiomara Castro.
En ese momento, la ciudadanía indignada se movilizó a nivel nacional, a favor del resguardo de la soberanía, el Estado de derecho, el medio ambiente y los derechos humanos. Las demandas principales giraron en torno de:
- Defensa de la soberanía territorial. Las ZEDEs siempre fueron percibidas como un “Estado dentro de otro Estado”. Atendiendo a la dinámica económica, eran un intento de ceder parte del territorio hondureño al control extranjero, lo que vulneraban la soberanía nacional, reconocida en la Constitución de la República. Para la ciudadanía organizada son la cúspide de las modalidades extractivas, en tanto, poseían figuras distintas de administración de justicia, seguridad, educación, entre otras.
- Inconstitucionalidad y falta de participación ciudadana. El Movimiento alegó que las reformas constitucionales que permitieron la creación de las ZEDEs fueron ilegales y sin consulta popular, violando los derechos de participación ciudadana y de los habitantes de los territorios afectados a información específica sobre este tipo de proyectos. Esto incluye la falta de mecanismos efectivos para que las comunidades puedan decidir sobre la instalación de estas zonas en sus territorios.
- Amenazas a la autonomía municipal y los bienes comunes. Las ZEDEs erosionan la gobernanza local y facilitan la explotación de los bienes comunes de la naturaleza como la tierra, el agua y los bosques, afectando el medio ambiente y los derechos de las comunidades locales. El movimiento también destacó el retroceso en políticas de descentralización y la pérdida de control sobre los bienes comunes que estaban bajo el dominio de las municipalidades.
Las ZEDES generaron un amplio rechazo debido a su carácter excluyente y antidemocrático. La respuesta ciudadana se consolidó a través de 7 Certificaciones de Corporaciones Municipales y 48 Declaraciones de Cabildos Abiertos con la Declaración de Municipio Libre de ZEDE. Un aspecto importante fue siempre el señalamiento de los liderazgos del Movimiento Nacional contra las ZEDES, al afirmar que:
“La ZEDE es su sola enunciación es una inconstitucionalidad absoluta y un atentado contra el Estado nacional, de derecho y de bienestar. Pero también la ratificación constitucional que las injerta en la constitución, la Ley orgánica y demás normativa constituyen una serie de inconstitucionalidades de compleja cuantificación. La ley de la ZEDE, que consta de 46 artículos, en promedio contiene más de una inconstitucionalidad por artículo, un aspecto alarmante nunca antes visto en la legislación hondureña. Nunca una Ley ha contenido tantas contradicciones con la ley primordial y el propio concepto y estructura del Estado”.
Sobre el fallo de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
En 2021, la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica de las ZEDE, argumentando que estas zonas vulneraban su autonomía y competencias exclusivas en materia de educación superior, tal como lo establece la Constitución. El recurso cuestionaba, específicamente, el artículo 34 de la ley, que otorgaba a las ZEDE la facultad de crear sus propias instituciones educativas, contraviniendo el control que la UNAH tiene sobre la educación superior en el país. Este recurso se llevó a la Sala de lo Constitucional para analizar si las ZEDE, desde su creación, habían violado principios fundamentales de la Constitución.
Las Zedes con efecto anulatorio (ex tunc), por vulnerar artículos pétreos. Ese fue el titular de la nota de prensa publicada por el Poder Judicial en sus redes sociales el 20 de septiembre de 2024, anunciando la histórica decisión del pleno de magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Por mayoría de votos, se declaró la inconstitucionalidad, con efecto ex tunc —es decir, desde su origen—, del Decreto 236-2012, que reformaba los artículos 294, 303 y 329 de la Constitución de la República, y del Decreto 120-2013, que contenía la Ley Orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE).
Esta decisión no sólo revoca las reformas que habilitaron las ZEDE, sino que también anula todas las consecuencias jurídicas derivadas de dichas normativas.
El cuestionamiento inicial que emerge de este fallo es la aparente contradicción en declarar la inconstitucionalidad de una ley que ya ha sido formalmente derogada por el Congreso Nacional el 22 de abril de 2022, mediante el Decreto Legislativo N° 32-2022. Sin embargo, esta derogación no se ratificó en la siguiente legislatura, como lo exige el artículo 373 de la Constitución de la República para que las reformas constitucionales sean válidas. Al no ratificarse, la derogación no se completó en su totalidad, lo que dejó la figura de las ZEDE formalmente en el texto constitucional, aunque sin marco legal secundario que las operativizara.
Por ello la inconstitucionalidad se refiere a su validez en términos constitucionales, es decir, si la norma en cuestión cumple con los parámetros establecidos por la Constitución. Este análisis nos lleva a un punto crucial: la constitucionalidad no es un mero ejercicio formal o temporal; es una cuestión de fondo que asegura que ninguna disposición normativa, por más que haya sido derogada, siga afectando el orden constitucional y la estructura jurídica del Estado. Este principio es especialmente relevante en contextos como el de las ZEDE, en los cuales la normativa derogada implementó regímenes autónomos que vulneran, principios fundamentales como la integridad territorial y la soberanía, protegidos por el artículo 1 de la Constitución, que establece que Honduras es una república independiente, soberana, libre y democrática y, por tanto, indivisible.
En el caso de las ZEDE, aunque la ley que las creó fue derogada, persistían efectos jurídicos derivados de dicha norma. La Ley Orgánica de las ZEDE garantiza en su artículo 45 la continuidad de los derechos de los inversionistas por un plazo de 10 años, incluso en caso de derogación. Este elemento, sin duda es clave para que la Sala de lo Constitucional decidiera declarar la inconstitucionalidad de una ley ya derogada con efecto ex tunc, dado que sigue produciendo efectos dentro del marco legal y, por ende, acciones en el territorio.
El fallo tiene repercusiones significativas que debe considerarse:
- Jurídicamente, reafirma el poder de la Sala de lo Constitucional para controlar la validez de normas derogadas que aún generan efectos y legitima el uso de efectos ex tunc, en casos de violaciones graves, a principios fundamentales del Estado como la integridad territorial, protegida por el artículo 329 de la Constitución.
- Políticamente, la sentencia refuerza que el Congreso Nacional no puede reformar la Constitución en detrimento de sus elementos esenciales, subrayando que los poderes constituidos deben respetar los límites constitucionales.
- Económicamente, es importante destacar que los actuales inversionistas de las ZEDE no pueden alegar desconocimiento, pues los cuestionamientos sobre la legalidad fueron persistentes desde su concepción. En ese sentido, su decisión de continuar invirtiendo en un modelo tan vulnerable jurídicamente fue un acto consciente de asumir riesgos en un contexto donde las voces de organismos internacionales y sociedad civil—incluidas las de las comunidades afectadas— ya advertían sobre las posibles consecuencias de estas inversiones.
Puntos para la reflexión
- Sin duda, el fallo de la CSJ hace justicia al clamor ciudadano que se movilizó en defensa de su territorio. Lo relevante es que hacer justicia a la relación entre las personas y su territorio va más allá de los jurídico, implica el reconocimiento intrínseco a pertenecer, habitar y dialogar desde las realidades sobre cómo pretendemos ser ciudadanas y ciudadanos de un espacio en concreto, reconociendo todas las dinámicas que ahí convergen.
- En términos de derechos territoriales implica una oportunidad relevante para las comunidades históricamente marginadas, asumir sus formas de control territorial y la reducción de procesos de criminalización y estigmatización por la defensa de los bienes comunes de la naturaleza relacionados a las ZEDES. Asimismo, deja la lección tajante sobre el procedimiento que debe ser garantizado en la promoción de este tipo de proyectos en relación a: i) acceso a información oportuna, ii) promoción de espacios reales de socialización y co – construcción sobre las pretensiones, iii) aseguramiento de procedimientos que garanticen la preservación de la naturaleza y iv) respeto vinculante a las decisiones que tomen desde las comunidades involucradas. Es decir, desde el momento en que algún sector se pronuncie en contra, se deben aplicar medidas efectivas para diálogo y gestión de conflicto.
- Cualquier proyecto económico que se pretenda validar con dinámicas ilegales, (por sobre el Estado) haciendo uso de las influencias de las élites políticas corruptas, deberá tomar en cuenta el precedente que la Sala de Constitucional ha sentado. Y esta reflexión en dos vías: i) ¿qué implicaciones tendrá el fallo en la credibilidad de este tipo de inversiones, avaladas bajo dinámicas amañadas? y ii) ¿está la empresa privada y sus inversiones en condiciones de ceder y entablar diálogos con el Gobierno respetando sus límites institucionales?
- La clase política hondureña debe escarmentar luego de la decisión de la CSJ, ser consciente del costo político de estas decisiones y asumir sus responsabilidades históricas luego de ser parte del engranaje que participó en la consolidación intelectual y territorial de un proyecto tan nocivo como las ZEDES. Cualquier proyecto que implique trastocar artículos pétreos de la Constitución de la República de Honduras debe considerar, explícitamente, la decisión del soberano, en este caso, el pueblo hondureño en su totalidad.