Escrito por Claudia Mendoza
Este texto tiene como objetivo hacer una valoración del papel que han jugado tres actores más que relevantes en la que ha sido, hasta ahora, “una fallida intentona” por instalar la Comisión Internacional contra la Corrupción e Impunidad en Honduras (CICIH). Pero, en principio, es importante hacer hincapié en que ya transcurren dos años desde que el 15 de diciembre del 2022 se firmó el Memorándum de Entendimiento entre la Organización de la Naciones Unidas (ONU) y el gobierno de Xiomara Castro.
El Memorándum, aunque no era el Acuerdo para la inmediata instalación de la CICIH, tuvo un simbolismo muy fuerte porque se constituyó en el primer paso para el inicio de un proceso que culminaría con la firma del Convenio y posterior instalación de la misión anticorrupción en Honduras. Sin embargo, luego de esos dos años, ese Memorándum ya se renovó en cuatro ocasiones. La más reciente renovación fue a inicios del mes de diciembre del 2024, es decir, el Memorándum vuelve a tener vigencia, esta vez, hasta junio de 2025.
Pero el proceso se ha desarrollado en medio de una serie de situaciones que han generado certezas, alarmas, advertencias y desánimos entre la población, afincadas en las acciones u omisiones que ha habido desde la institucionalidad vinculada con el tema. Honduras sigue enfrentando retos y cuestionamientos en la dura tarea de instalar una comisión que luche frontalmente contra las élites de poder que conforman, a la vez, las redes de corruptos que han tenido la presteza suficiente para mantenerse incólumes.
Por eso, en ese escenario, es muy importante hacer una valoración del papel que ha tenido el Gobierno central, el Congreso Nacional y la propia Organización de las Naciones Unidas (ONU), porque estas estructuras han sido y siguen siendo relevantes en la creación de las condiciones para la instalación de la CICIH, entre tanto no se le ponga punto y final a esa iniciativa.
Un obligado y breve repaso al Memorándum de Entendimiento
Hacer una revisión al contenido del Memorándum de entendimiento permite tener una aproximación más precisa sobre los avances en la instalación de la CICIH, que a estas alturas del proceso se debería tener como país. En principio, se debe recordar que el Memorándum estructura fases para la ordenación del mecanismo anticorrupción, tal como lo plasma el documento “¿Dónde estamos con la CICIH? Rendición de cuentas y mayor participación ciudadana, factores claves”, del Cespad.
La primera fase se enfoca en que el gobierno de Castro “asiente los cimientos necesarios para el establecimiento de un mecanismo internacional independiente, autónomo e imparcial, demostrando el compromiso y voluntad política de las autoridades con el fortalecimiento de un sistema de justicia independiente”. Es decir, la creación de las condiciones necesarias para su posterior funcionamiento.
En este punto, es importante destacar que la fase I implica, por lo menos, la implementación de dos acciones complementarias:
a) La aceptación por el gobierno de Honduras, de una Misión de expertos de la ONU para diagnosticar las capacidades nacionales y su institucionalidad, brindar asistencia técnica y apoyar el proceso de elección de la Corte Suprema de Justicia (este ya concluyó).
b) Voluntad de la institucionalidad hondureña, especialmente del Congreso Nacional, por “abrogar, derogar, reformar y aprobar nuevas leyes en el combate de la corrupción e impunidad”.
El Memorándum de Entendimiento sugiere, además, que en esta etapa del periodo las partes estarán sujetas a negociaciones, discusiones, valoraciones y construcción de consensos para dar vida al convenio que gobernará el accionar de la CICIH. Algo muy importante es que también, este momento incluye la búsqueda de financiamiento del mecanismo anticorrupción, con donantes internacionales.
Mientras, la segunda fase del proceso, de acuerdo con el Memorándum, “se realizará de forma gradual, comenzando por definir, de común acuerdo, los términos de referencia para la selección del liderazgo idóneo del titular del mecanismo, así como su equipo de trabajo; contrataciones y financiamiento”. El Memorándum también cita, textualmente, que durante la fase segunda se “procederá a concluir los acuerdos necesarios, incluyendo el de carácter financiero para que el mecanismo pueda operar, los protocolos de trabajo y la selección de los casos de redes de corrupción público-privada de alto impacto”.
El Gobierno reconoce que la implementación de las conclusiones del equipo de expertos, que será enviado durante la fase I, constituirá un requisito para que las Naciones Unidas prosigan con su involucramiento.
El informe del equipo de expertos de la ONU
El escenario anterior resulta muy preocupante luego que los medios de comunicación hondureños hicieron público el informe de los Expertos de Naciones Unidas (EdE), el que contiene 18 puntos que el grupo identificó en lo que denomina: Síntesis de aspectos mínimos indispensables previo al establecimiento de un mecanismo internacional contra la corrupción y la impunidad en Honduras.
El EdE evaluó las condiciones para la instalación del mecanismo internacional, tomando en cuenta los avances y desafíos que ha habido, apenas, durante la inconclusa primera fase. El documento que se filtró a la prensa constituye una síntesis de los hallazgos principales para la evaluación de las condiciones jurídicas e institucionales existentes en Honduras, para el establecimiento de un mecanismo autónomo, independiente e imparcial contra la corrupción y la impunidad.
Además, indica que los hallazgos se basan en la información recopilada en cuatro misiones realizadas a Honduras entre julio y octubre de 2023, durante las que se realizaron entrevistas con entidades de gobierno, sociedad civil, comunidad internacional, academia y sector empresarial. Los hallazgos también se basan en el análisis detallado del marco legal vigente y la documentación aportada por los distintos actores.
Los obstáculos identificados por el EdE
El EdE señala la existencia de dos niveles de dificultades en el marco normativo del país que deben ser atendidos para el establecimiento y funcionamiento eficaz de un mecanismo internacional:
El primero, es la existencia de una serie de normas de alcance general que impiden la investigación o persecución penal de actos de corrupción cometida por parte de altos funcionarios del Estado, quienes cuentan con mecanismos de exención de responsabilidad penal o fueros especiales que les permiten evadir la justicia. Esto incluye un sistema de inmunidades exacerbado, fueros especiales y amnistías otorgadas tanto previamente como con posterioridad a la comisión de posibles actos delictivos.
El segundo, la reforma legal que permita la incorporación del mecanismo internacional al ordenamiento jurídico nacional. El EdE afirma que constató que más allá de la normativa de aplicación general, existe un andamiaje legal que facilita la apropiación indebida de recursos por parte de funcionarios públicos y otros actores de carácter privado. Esto se evidenció, por ejemplo, en la normativa aprobada por el Congreso de la República y por otros entes de carácter administrativo, en materia tributaria, registral y en el campo de las concesiones mineras, dice el documento. Asimismo, en las disposiciones contenidas en instrumentos jurídicos como contratos en los que participa el Estado y que han sido utilizados para regularizar actos de corrupción sistémica y compleja.
Mínimos indispensables previos para establecer la CICIH
Para el EdE, los mínimos indispensables previos al establecimiento de un mecanismo anticorrupción (no ahondaremos en ello porque no es el objetivo central de este texto), tienen que ver con la incorporación en las leyes hondureñas de una participación independiente, autónoma e imparcial del mecanismo internacional en procesos judiciales y administrativos relacionados con casos complejos de corrupción. También, evitar que se le impida al mecanismo investigar o accionar penalmente mediante normativas o fueros especiales que blinden la responsabilidad civil, administrativa y penal a funcionarios públicos. En ese sentido, urge la adopción de reformas básicas destinadas a garantizar que un eventual mecanismo actúe con legitimidad procesal para querellar penalmente en casos de corrupción, delitos económicos y criminalidad organizada.
El informe hace hincapié en que una reforma constitucional no sería necesario, puesto que el Código Procesal Penal ya reconoce la institución de la querella para impulsar la acción penal por la comisión de delitos. Por eso se sugiere una modificación al Código Procesal Penal que reconozca al mecanismo la calidad de querellante con autonomía suficiente para provocar la persecución penal o para intervenir de forma conjunta con la acción ya iniciada por el Ministerio Público.
Por otro lado, el EdE considera que el Decreto 117-2019 sobre inmunidad para diputados por actos cometidos en el ejercicio de su función legislativa (que extingue anticipadamente la responsabilidad civil, penal y disciplinaria de los congresistas) debe ser derogado debido a que constituye una amnistía general anticipada, que obstaculiza el régimen de la responsabilidad de funcionarios públicos. También profundiza en lo referido al fuero especial para funcionarios contenido en el artículo 313 de la Constitución Política de la República de Honduras (CPRH) y desarrollado en los artículos 414-417 del Código Procesal Penal (CPP), porque podría afectar severamente las investigaciones contra funcionarios públicos. Sugiere indispensable, en ese sentido, una reforma a los artículos del Código Procesal Penal que regulan esta materia para garantizar la mayor restricción posible en el uso del concepto de funcionario público y en la atracción del fuero que actualmente incluye a todo imputado vinculado al caso, aunque no sea funcionario público.
El EdE también dice que se debe derogar el artículo 8 del Decreto 04-2022, para evitar que colisione con las características de independencia, autonomía e imparcialidad inherentes al mecanismo. Asimismo, el artículo 4 literal a) del Decreto 04-2022 y párrafo 1) que hace referencia al listado de delitos que quedan incluidos en la amnistía, deberá quedar reducido a delitos políticos, conexos con los políticos o políticamente motivados, extremo que deberá acreditarse fehacientemente ante los órganos jurisdiccionales y contar con un mecanismo jurisdiccional de revisión. Aconseja que después de un año desde su puesta en vigencia y considerando que la mayoría de las personas interesadas se han acogido a este beneficio, el artículo 4 quede derogado en su totalidad a partir de una fecha previa a la puesta en marcha del mecanismo.
El informe dice que, una vez cumplidas las reformas relacionadas con estos temas, deberá emprenderse una segunda fase de reformas que sería deseable que fueran aprobadas previo a la entrada en vigor del convenio.
El EdE también plasma en su informe los “Mínimos institucionales”, relacionados con la creación de un circuito de jueces de casos de alta complejidad para el tratamiento de casos de corrupción de alto impacto, delitos financieros y económicos, y delitos cometidos por estructuras de poder. Asimismo, sugiere al MP la creación de una Unidad Fiscal de Casos de Alta Complejidad, que debería estar suministrada de todas las bases de datos disponibles incluso la remisión de reportes de operaciones sospechosas de lavado de activos (ROS), a efectos de litigar ante los jueces del circuito de alta complejidad sugerido en el punto anterior. Finalmente, el informe remarca las reformas de leyes pendientes de aprobarse.
Las corresponsabilidades en el proceso
El Gobierno central
Después de la última visita del equipo de expertos de la ONU, el Gobierno de Honduras tiene en sus manos el informe. Sin embargo, hay algunos hechos que hacen colegir que hubo una serie de manipulaciones y silencios perjuiciosos para el avance del proceso.
En el mes de julio de 2024, el canciller de la República, Eduardo Reina anunció en los medios de comunicación que Honduras le pidió permiso a Naciones Unidas para poder desclasificar todos los documentos sobre la negociación para la instalación de un mecanismo de lucha contra la corrupción “independiente e imparcial”. Reina acotó que la petición se hizo por instrucciones de la presidenta Xiomara Castro, mediante un oficio enviado al subsecretario general de las Naciones Unidas para Europa, Asia Central y las Américas, Miroslav Jenča.
En el mes de agosto de 2024, Reina anunció que la ONU había accedido a desclasificar el informe elaborado por el equipo de expertos. El funcionario agregó que la ONU había aceptado desclasificar parte de la documentación relacionada con las negociaciones, un hecho que fue bien visto porque proporcionaría la anhelada transparencia sobre el proceso de establecimiento de la CICIH.
Los meses transcurrieron y la población hondureña continuaba esperando conocer las demandas hechas por la ONU en el informe, el que se conoció hasta en el mes de diciembre luego de que se filtró a la prensa nacional.
Al respecto, hay algunas situaciones que deben señalarse:
a) El Gobierno central está obligado a darle, sin rodeos, una explicación a la sociedad hondureña sobre los motivos por los cuales no había divulgado el contenido del informe, o en su defecto los aspectos que supuestamente estaban desclasificados y autorizados para darse a conocer públicamente.
b) El Gobierno central debió haber enviado al Congreso Nacional el informe emitido por el equipo de expertos, para comenzar un proceso que empujase hacia la derogación y las reformas pertinentes a toda la normativa establecida en el diagnóstico, para avanzar a la consumación de la Fase I.
c) Aunque es un aspecto que no está contenido en el informe de expertos de la ONU, sí es un indicativo de la voluntad política que ha faltado en el proceso de instalación de la CICIH: la incorporación de la sociedad civil al proceso. Desde la primera firma del Memorándum, la sociedad civil organizada en derredor de la lucha anticorrupción ha exigido su inclusión, al igual que sus apuestas y aportes a las negociaciones. Sin embargo, hasta la fecha, la ciudadanía organizada ha estado al margen de un proceso que debió representar una oportunidad para abrir el espacio cívico a la participación ciudadana y la construcción de acuerdos y consensos sobre el mecanismo anticorrupción que requiere el contexto y las realidades del país, en materia de lucha contra la corrupción e impunidad.
El Congreso Nacional
Las y los diputados del Congreso Nacional, sin duda alguna, se enfrentan a un momento determinante en el marco del proceso de instalación de la CICIH. Gran parte de los aspectos demandados por la ONU, como condiciones para el establecimiento del mecanismo anticorrupción, están en sus manos porque se trata de reformas y aprobaciones de leyes que blindan la corrupción, como se explicó anteriormente.
Sin embargo, en los dos años que han transcurrido desde que se firmó por primera vez el Memorándum de Entendimiento, el Congreso Nacional ha tenido estancamientos significativos y preocupantes en diversos momentos, como resultado de la excesiva fragmentación política, las pugnas por el poder y la falta de voluntad política para avanzar en reformas cruciales que faciliten una real lucha anticorrupción.
Algunas consideraciones:
a) Es altamente improbable que la totalidad de las y los diputados del Congreso Nacional desconociera el contenido del informe antes de su filtración. Pero, concediendo el beneficio de la duda, la población hondureña habría esperado que el Gobierno central remitiera el informe a los diputados o, en su defecto, que el Congreso Nacional lo solicitara formalmente al Ejecutivo, con el propósito de conocer las demandas planteadas por Naciones Unidas. En un contexto marcado por una corrupción exacerbada, lo lógico habría sido una colaboración entre el Ejecutivo y del Legislativo, para impulsar de manera conjunta las reformas pendientes y avanzar hacia la firma del Acuerdo para la instalación de la CICIH.
b) Muchas de las reformas y leyes solicitadas por Naciones Unidas, como la derogación del Decreto 117-2019 referente a la inmunidad parlamentaria, han cobrado una relevancia crítica para avanzar hacia la firma del Convenio. Este decreto resulta especialmente dañino porque exonera de manera anticipada a las y los diputados de responsabilidades civiles, penales y disciplinarias en casos relacionados con la ley. A pesar de la urgencia de su derogación, en lugar de facilitar su eliminación, el Legislativo sigue dominado por profundas divisiones internas y los oscuros intereses de muchos congresistas, permitiendo que este Decreto continúe vigente.
c) Dado que la sociedad hondureña ya conoce el contenido del informe del EdE y que los hallazgos representan serios obstáculos al avance de la instalación de la CICIH, resulta imperativo que el Congreso Nacional retome todas las reformas señaladas en el informe y convoque a los congresistas para su discusión y aprobación, de manera urgente.
d) El avance hacia la Fase I, relativo a la firma del Acuerdo, depende en gran medida de los acuerdos y consensos que logren las y los diputados de los partidos políticos representados en el Congreso Nacional. Según el EdE, existen normativas clave que ameritan reformas urgentes que serán posible sólo si los congresistas dejan de lado sus intereses personales y anteponen los de la sociedad.
La Organización de las Naciones Unidas
Generalmente, en procesos orientados a la creación de este tipo de misiones internacionales híbridas (tipo CICIH), las organizaciones de la cooperación internacional destacan el rol crucial que deberían desempeñar las llamadas organizaciones de la sociedad civil y de la sociedad en general. Sin embargo, el Memorándum de Entendimiento no dejó ningún espacio para esa participación, es más, la limitó con la cláusula de confidencialidad incluida en este instrumento que ha normado las negociaciones entre el gobierno hondureño y la Secretaria General de la ONU.
Si bien es cierto que para la formulación del informe del EdE, diversas organizaciones ciudadanas fueron consultadas y sus perspectivas e informaciones fueron parte del informe final, posterior a esta misión no ha sido posible el diálogo formal e informal con personal de la Secretaría General, sin desconocer su participación en el auditorio de diversos debates virtuales internacionales que se han desarrollado sobre la CICIH.
Algunas consideraciones al papel de la ONU
a) Los funcionarios de la ONU han estado al tanto de los acontecimientos de los dos últimos años, siendo testigos directos de los bloqueos presentes tanto en Gobierno central como en el Congreso Nacional. Sin embargo, su silencio, aunque pueda justificarse por las cláusulas establecidas en este tipo de iniciativas, los convierte en cómplices por omisión en un contexto en el cual la transparencia debe ser el principio rector para un país severamente afectado por la corrupción.
b) Aunque su papel es muy importante en este tipo de situaciones, Naciones Unidas debe considerar una participación en futuros procesos, que se rijan por los principios de transparencia, comunicación constante y acceso irrestricto a la información pública. Esto permitirá una intervención oportuna y puntual, especialmente de la ciudadanía organizada alrededor de la lucha contra la corrupción, garantizando la inclusión de sus consideraciones y aportes.
A manera de cierre
-La población hondureña confió en que la firma del Memorándum de entendimiento reflejaba una sólida voluntad política del gobierno de Xiomara Castro, del Congreso Nacional y de la ONU para combatir la corrupción. Sin embargo, los elementos presentes en el contexto hondureño ponen en tela de duda esa premisa.
-Aunque el propio EdE reconoce avances significativos, especialmente en la derogación de leyes que protegían a los corruptos, las demandas pendientes podrían impedir la instalación de la tan ansiada CICIH, por lo menos en la actual administración gubernamental.
-No resulta claro porque el gobierno de Xiomara Castro y las Naciones Unidas decidieron renovar por cuarta vez el Memorándum de Entendimiento, especialmente considerando que el tiempo político de esta administración ha llegado a su fin. Además, persiste la incertidumbre sobre si el gobierno que asumirá en el 2026 le dará continuidad a una iniciativa que aún permanece en ciernes.
-Es fundamental que el gobierno y las instituciones analicen a fondo el papel que desempeñan en este tipo de procesos porque, como se ha reiterado en numerosas ocasiones, el contexto actual exige acciones firmes y proporcionales a las grandes consecuencias que ha dejado la corrupción en países como Honduras. Participar en este tipo de iniciativas con pasos tibios, incapaces de propiciar una frontal lucha contra la corrupción, representa una burla más para el pueblo hondureño.
