Por Rubén Escobar
Después de 18 meses de infructuosas demandas (desde la sociedad civil) para que se derogasen los pactos de impunidad, de incontables argumentos de los legisladores y de largos periodos de incómodos silencios, el 12 de julio de 2023 los congresistas del Poder Legislativo de Honduras, por unanimidad (111 votos a favor y 9 abstenciones), decidieron abrogar los decretos 57-2020 y reformar el 93-2021.
Dos semanas después, la noche del 2 de agosto, 80 congresistas, con la oposición de 33 nacionalistas, votaron para derogar el decreto 116-2019, considerado el “padre de los pactos de impunidad”, una ley creada para proteger a los corruptos dedicados a saquear fondos públicos.
Pero, ¿qué significa para la lucha contra la corrupción en Honduras, la abolición de estos tres decretos, que formaron parte de los llamados “pactos de impunidad”?
Lo que se aprobó el 12 de julio, es la derogación de un decreto compuesto de 7 artículos. El primer artículo abole el decreto 57-2020; los artículos 2, 3 y 4 especifican las reformas y adiciones realizadas al decreto 93-2021; mientras que el 5, 6 y 7 hacen referencia a otras formalidades.
Por otro lado, la derogatoria del 116-2019, que es una condición solicitada en el Memorando de Entendimiento firmado con Naciones Unidas, es un paso importante, previo a la instalación de la Comisión Internacional Contra la Impunidad y la Corrupción en Honduras (CICIH).
Un decreto que nació en Casa de Gobierno
Más en específico, el decreto 57-2020 interpretaba los artículos 217, 219 y 220 del Código Procesal Penal, y el artículo 8 de la “Ley Especial Contra el Lavado de Activos”. Su propósito era impedir al Ministerio Público el comiso y secuestro de documentos relacionados con actos criminales, especialmente de corrupción. Según esta disposición, las autoridades debían hacer una solicitud por escrito “y motivada” de los documentos, lo que permitiría a los investigados manipular, ocultar o destruir información.
En caso de que pasara mucho tiempo sin obtenerse una respuesta, debía iniciarse el proceso de secuestro de los documentos u objetos, pero esta acción debía ser autorizada por un juez. Una vez obtenidas las pruebas, estas se presentaban ante el representante del Poder Judicial, quien ordenaba un peritaje y decidía quién debía custodiarlas.
El decreto 57-2020 fue presentado al Poder Legislativo el 3 de diciembre de 2019, unos seis meses después de que la Unidad Fiscal Especial Contra la Impunidad de la Corrupción (UFECIC) secuestrara una serie de documentos en la Casa Presidencial, que ocupaba entonces Juan Orlando Hernández, el expresidente hondureño procesado por cargos de narcotráfico en Estados Unidos.
El gestor “oficial” de este decreto fue el diputado del Partido Nacional, Roger Alcántara, suplente de Marta Concepción Figueroa, de Santa Bárbara. La comisión dictaminadora estuvo integrada por los diputados Juan Diego Zelaya, Mario Pérez, Mario Segura, Francisco Paz, Felícito Ávila, Karen Ortega, Rolando Dubón, Samir Molina, Obdulia Matute y Mario Villafranca.
Para su aprobación, el diputado nacionalista Antonio Rivera Callejas pidió la dispensa de dos debates, lo que sucedió el 21 de mayo de 2020. Finalmente, la ley fue publicada en octubre del 2020.
Al abolirse el decreto 57-2020 queda en vigencia, nuevamente, el articulado original del Código Procesal Penal y la Ley Especial contra el Lavado de Activos, devolviendo al Ministerio Público la facultad de solicitar directamente, sin intervención de un juez, los documentos que necesita para sus investigaciones. Esto agiliza significativamente el procedimiento y evita posibles obstáculos burocráticos creados para favorecer a los corruptos.
Además, en caso de negarse la información solicitada o que se requiera con urgencia, el Ministerio Público recuperó su autoridad para secuestrar esos documentos. Esta medida garantiza el acceso a pruebas relevantes.
El decreto que favoreció a corruptos, narcotraficantes y lavadores de activos
De acuerdo a estimaciones del fiscal Luis Javier Santos, unos 400 lavadores de activos, vinculados a corruptos y narcotraficantes, fueron favorecidos por esta ley al librarlos de la cárcel y facultarlos para recuperar sus bienes.
Para crear este estamento legal se confabularon diferentes actores en un plan bien estructurado, en un momento histórico en que ya las encuestas privadas daban como hecho que el Partido Nacional perdería las elecciones generales del 28 de noviembre de 2021.
En primer lugar, el 1 de octubre de 2021, el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (Sinager), suspendió las restricciones del toque de queda impuesto 19 meses atrás y con ello quedó en suspenso la renovación del decreto ejecutivo que restringía los derechos constitucionales. Lo hicieron así, porque la Constitución en su artículo 188 establece que durante un periodo de suspensión de garantías no se pueden declarar “nuevos delitos ni imponerse otras penas que las ya establecidas en las leyes vigentes al decretarse la suspensión”.
Apenas seis días después, el 7 de octubre, la directiva del Congreso Nacional convocó a una sesión virtual, la que según registros oficiales fue acompañada por 71 diputados de las bancadas de los partidos Nacional y Liberal. Un acompañamiento inusual si se considera que la sesión se realizó en plena Semana Morazánica.
El primero de noviembre del 2021 fue publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, el decreto 93-2021, el que hacía reformas y derogaciones en 27 artículos del Código Penal, pero también de la Ley Contra el Lavado de Activos. Con esta normativa se ayudó a blindar a personas vinculadas a actos de corrupción, lavado de activos y violación a derechos humanos.
Osiris Payes, del equipo legal del Centro de Estudio para la Democracia (Cespad), refiere que estas reformas estuvieron dirigidas a debilitar los procesos de acusación en el delito de lavado de activos desde tres aspectos: uno, al depositar en el Ministerio Público la responsabilidad de probar el origen ilícito de los bienes de un sospechoso, cuando en la ley original era, al contrario, el investigado tenía la responsabilidad de demostrar que su dinero era producto del trabajo y no del narcotráfico o la corrupción.
En segundo lugar, eliminó la responsabilidad de las personas jurídicas, es decir, de las empresas que podían ser utilizadas para lavar activos; y en tercero, puso mayores barreras al secreto bancario.
Las reformas que eliminaron las reformas
Dos de los artículos que fueron reformados por el 93-2021 fueron el 102 y el 444 del Código Penal. El 102 define a las “personas jurídicas penalmente responsables” y establece que las empresas pueden ser sancionadas por las acciones de sus representantes legales o administradores; mientras que el 444 fija las sanciones para las empresas que cometen lavado de activos con penas que van desde la suspensión temporal, hasta la suspensión definitiva de sus operaciones y multas “por una cantidad igual al doble o hasta cinco veces el valor de los bienes objeto del lavado”.
El objetivo de los promotores de la ley era permitir a las empresas lavar activos o cometer toda clase de delitos sin que estas fueran sancionadas. Estos dos artículos recuperaron su redacción original y por tanto las empresas ahora son responsables de lo que hagan sus representantes.
Además, el decreto 93-2021 reformó el artículo 439 del Código Penal. Este define una veintena de delitos que son considerados punto de origen del lavado de activos. También eliminaron una línea del artículo original que establecía la posibilidad de acusar por lavado de activos a todos los dueños de bienes “que no tengan causa o justificación económica o lícita de su procedencia”.
Con el 93-2021 solo podían ser acusadas las personas sospechosas de cometer delitos de una lista específica, y obligaba al Ministerio Público a demostrar que los bienes de un sospechoso provenían de actividades criminales, contraviniendo las normativas internacionales para el lavado de activos.
En el decreto aprobado el 12 de julio se restablece el enriquecimiento ilícito y los delitos medioambientales como fuente de lavado de activos y, de igual forma, se recupera la posibilidad de acusar a quienes no puedan demostrar el origen lícito de sus bienes.
También se adiciona en el artículo 439, del Código Penal, la agravante al delito de lavado de activos, en casos en que la conducta delictiva ocurra en perjuicio de la administración pública.
“Aumenta en un cuarto las penas por los delitos contra la administración pública”. Es decir, un ciudadano dedicado a lavar bienes obtenidos con recursos públicos verá incrementada su pena.
Otra reforma por adición, es la que se hizo al artículo 587 del Código Penal, el cual redefine los conceptos de asociación y financiamiento del terrorismo, y amplía las penas por este delito.
Reformas a la Ley de Lavado de Activos
El artículo 8 del decreto 93-2021 había reformado los artículos 2, 26, 29, 30 y 47 de la Ley de Lavado de Activos. La nueva ley, en su artículo 3, deroga en su totalidad el artículo 8.
El artículo 2, numeral 18, redefine y amplía el concepto de “lavado de activos”. En el 93-2021 se dejó como “el proceso a través del cual se da apariencia de legalidad a los activos provenientes de actividades ilícitas”. Mientras que en el proyecto aprobado recientemente se adicionó: “El lavado de activos (LA), busca ocultar o disimular la naturaleza, origen, ubicación, propiedad o control de activos obtenidos ilegalmente, con el fin de evitar las consecuencias jurídicas del delito y lograr el disfrute de su producto”.
En el mismo artículo 2, numeral 27, se define a los sujetos financieros obligados a rendir cuentas de quienes estarían cometiendo lavado de activos y financiando actividades terroristas. En la Ley de Lavado de Activos publicada en el 2015 se establecía como ente supervisor a la Comisión Nacional de Banca y Seguros (CNBS), mientras que el 93-2021 amplió esa responsabilidad al Consejo Nacional Supervisor de Cooperativas (CONSUCOOP). Por ello la actual legislación dejó la redacción como estaba en el 93-2021.
El artículo 2, numeral 33, define el concepto de “de-risking”, que no aparecía en la ley original del 2015, y por ello se conservó en el proyecto tal y como estaba en el 93-2021. “De-risking” es un término financiero que se utiliza para describir las prácticas de las instituciones bancarias para reducir su exposición al riesgo. Esto puede hacerse de varias maneras, como limitando el número de clientes con los que hacen negocios, aumentando los requisitos de documentación y aumentando las tarifas.
Conforme a la definición de funcionario público, establecido en la Convención de las Naciones Unidad contra la Corrupción, el artículo 2, numeral 34, redefine y amplía el concepto de “persona expuesta políticamente” (PEP).
Precisamente, se señala que son las que han desempeñado “una función destacada dentro o fuera del país, funcionarios o miembros de partidos políticos que, por su capacidad de influencia en las decisiones estatales, sus relaciones de negocio con personas o sociedades, o sobre procesos públicos de cualquier naturaleza, pueden utilizar su influencia para su propio beneficio o de un tercero”. Es decir, son personajes que, valiéndose de sus cargos, de sus posiciones de privilegio y las influencias que tienen cometen delitos como el de lavado de activos.
En el 93-2021 se mantenía a las PEP durante un año después de haber cesado en el cargo y se incluía a “organizaciones de sociedad civil que administren fondos de cooperación externa que se dediquen a ejecutar proyectos o programas de diferentes tipos, la veeduría, investigación, evaluación o análisis de la gestión pública”, también a funcionarios o miembros de partidos políticos. Sin embargo, no incluía a organizaciones locales financiadas con fondos públicos, como las utilizadas por los diputados para desviar recursos a sus cuentas particulares.
En la legislación actual se amplió el periodo de escrutinio de estas personas a cinco años y se eliminó de la definición a las organizaciones de sociedad civil y miembros de partidos políticos.
Manejo de la información financiera
El artículo 26 de la Ley de Lavado de Activos del 2015 establecía que los registros bancarios debían estar disponibles para los jueces, el Ministerio Público y la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF, dependencia de la Comisión Nacional de Banca y Seguros) para su uso en investigaciones y procesos penales, civiles o administrativos.
El 93-2021 reformó esta disposición y quitó la facultad de acceso al Ministerio Público, pero además limitó el uso de los registros exclusivamente para los delitos de lavado de activos, terrorismo y “en los supuestos de privación definitiva de dominio de bienes de origen ilícito”. Retiró su uso para “investigaciones y procesos penales, civiles o administrativos” y dispuso que “para efectos de investigaciones penales o causas judiciales, la revisión de la información financiera de una persona natural o jurídica sólo será autorizada por el juez competente”, al que le dio 15 días para resolver. Condicionaba la entrega solo en el caso que “no exista otro mecanismo para la investigación efectiva”.
La reforma del 12 de julio ordena poner los registros financieros a disposición del Ministerio Público. Especifica que esos registros deben estar disponibles por un término de 5 años, para uso en investigaciones y procesos penales, civiles o administrativos, con respecto a la comisión de delitos de lavado de activos, actividades de terrorismo y cualquier otro delito fuente de lavado de activos. Obviamente, elimina el requisito de acceder a tales registros a través de un juez.
El artículo 29 de la Ley de Lavado de Activos define las actividades de la Unidad de Inteligencia Financiera. Fue reformado por el 93-2021 para bloquear al Ministerio Público de recibir sus informes.
En el proyecto actual se redefine la UIF como una dependencia de “seguridad nacional” adscrita a la Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS), y dispone que el Ministerio Público reciba los informes para efectos de investigación. También establece que la Unidad de Inteligencia Patrimonial (organismo de la Secretaría de Seguridad) realice trabajos de inteligencia financiera y ordena que se le den facilidades para la realización de su trabajo. Esta dependencia no se mencionaba en las leyes del 2015 ni en el 93-2021.
El artículo 30 de la Ley de Lavado de Activos establece las funciones de la UIF. En la ley aprobada el 12 de julio se ordena remitir sus informes al MP, mientras que en el 93-2021 se le ordenaba conservarlos.
El artículo 47 reformado por el 93-2021 establecía que el secreto bancario, profesional o tributario podía suspenderse solo mediante orden judicial y exclusivamente en las investigaciones por los delitos de lavado de activos, terrorismo y “supuestos de privación definitiva de dominio de bienes de origen ilícito”.
En la ley actualizada, se retornó a la redacción original de la Ley de Lavado de Activos y se instruye que “para efectos de la aplicación de esta Ley y siempre salvaguardando los derechos fundamentales de la persona, no puede invocarse el resguardo, reserva o secreto bancario, profesional o tributario”.
La CICIH, un paso más cerca
La acusación presentada en el año 2017 por la extinta Misión de Apoyo Contra la Impunidad de la Corrupción (Maccih) en contra de una “Red de Diputados”, por el desvío de fondos, alertó al Congreso Nacional que debían blindarse contra futuros requerimientos. Tiempo después, el mismo organismo señaló que estaba investigando al menos a 60 diputados, incluyendo al presidente del Legislativo, Mauricio Oliva, por el robo de recursos públicos. Esto derivó en la aprobación del decreto 116-2019, o “Ley especial para la gestión, asignación, ejecución, liquidación y rendición de cuentas de fondos públicos para proyectos de orden social, comunitarios, infraestructura y programas sociales”, que ordenaba al Ministerio Público suspender cualquier investigación en curso.
La abogada Payes explica que el decreto 116-2019 era el “padre o el mayor pacto de impunidad” porque quitaba al Ministerio Público la facultad de investigar y confería al Tribunal Superior de Cuentas (TSC), la instrucción de realizar auditorías -previo a cualquier acción penal-, las que podrían tardar entre 3 y 10 años.
Contraviniendo todas las normas del Derecho, los promotores de esta ley la pusieron por encima de la Constitución, porque establece que el Ministerio Público tiene el monopolio y el ejercicio de la acción penal pública, facultad que le fue retirada. Encima de eso, cuando el TSC realizaba las auditorías extendía una constancia de solvencia al investigado, con lo que garantizaba la impunidad.
Esto permitió que varios diputados y exdiputados acusados de apropiarse indebidamente de dinero público fueran sobreseídos. Entre los que se acogieron al 116-2019 se citan: Gladis Aurora López, Welsy Vásquez, Milton Puerto, Fabricio Puerto, Gustavo Pérez, Oswaldo Ramos Soto, Alberto Chedrani, José Vicente León Rojas y Rodomiro Mejía Merino. En el caso de los 60 diputados mencionados por la Maccih se suspendió la investigación y, de igual forma, fueron exonerados decenas de personas que trabajaban para “ONG de maletín” utilizadas para desviar dinero.
Durante la votación realizada el 2 de agosto, 80 diputados de los partidos Libre, Liberal, Salvador de Honduras y uno de la Democracia Cristiana y del Partido Nacional votaron a favor de derogar el 116-2019. Mientras que 33 diputados del Partido Nacional, cuyos nombres aparecieron consignados por las redes sociales del Congreso Nacional, votaron en contra.
Al día siguiente, 3 de agosto, una comitiva que representaba a la bancada del Partido Nacional llegó a la Secretaría del Legislativo a presentar un escrito mediante el que solicitaban que el proyecto aprobado no se enviara para ser sancionado por la presidenta Xiomara Castro, y tampoco se publicara en La Gaceta. Los representantes del Partido Nacional argumentaron que para derogar esa ley era necesaria la mayoría calificada, es decir 86 votos, porque así se manifiesta en el artículo 21 de la propia normativa.
Sin embargo, el doctor en Derecho, Joaquín Mejía, advierte que la exigencia de una mayoría calificada para la aprobación, reforma o derogación de una ley debe estar expresamente establecida en la Constitución y que todas las leyes ordinarias, como la 116-2019, requieren una mayoría simple.
Para que esa ley tuviera rango constitucional debieron seguirse los lineamientos del artículo 373 de la Constitución, el que establece que su aprobación debe realizarse en sesiones ordinarias, con dos tercios de votos de la totalidad de los diputados, y el 116-2019 se aprobó con mayoría simple. Además, la ley dice que debe “ratificarse por la subsiguiente legislatura ordinaria, por igual número de votos, para que entre en vigencia”.
En la misma línea argumental, la abogada y diputada Maribel Espinoza señala que la mayoría calificada está reservada para asuntos muy trascendentes previstos en la Constitución y que inciden profundamente en la vida democrática de la nación. “¿Qué trascendencia podría tener el Fondo Departamental para requerir de una votación de mayoría calificada para su creación o derogación? La respuesta es clara: ninguna”, refiere.
Enfatiza que el Fondo Departamental fue creado para drenar fondos públicos y el decreto 116-2019 se aprobó para garantizar la impunidad.
Pese a los esfuerzos de la bancada nacionalista para impedir su publicación en La Gaceta, esto se hizo el 5 de agosto, una acción con la que oficialmente quedó abolido ese pacto de impunidad. La decisión es un paso adelante para lograr la instalación de la CICIH, puesto que la derogatoria de ese decreto fue solicitada expresamente en el Memorando de Entendimiento firmado entre la presidenta Xiomara Castro y el secretario general de las Naciones Unidas, Antonio Guterres.
Tareas pendientes en el Congreso
La derogatoria, en menos de un mes, de estas tres leyes que favorecían a los corruptos y a redes del crimen organizado sin duda es un avance importante en la lucha anticorrupción, pero aún falta por ejecutar reformas y abolir otras leyes que perjudican a los hondureños.
Una de ellas fue establecida por los artículos 414, 415, 416 y 417 del Código Procesal Penal. En ese estamento se instruye que los altos funcionarios del Estado deben ser juzgados por un tribunal especial integrado por magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
“Estos magistrados han sido electos por el Congreso Nacional y aquí es válida la pregunta, ¿qué independencia van a tener para juzgar a quienes los nombraron” en el caso de que los procesados sean diputados o personas cercanas a estos, como suele ocurrir con los altos funcionarios del Estado?, se pregunta la abogada Payes.
También está pendiente la revisión del decreto 130-2017, que recoge al Código Penal. En esta normativa, que entró en vigencia el 25 de junio de 2020, se redujeron significativamente las penas para quienes cometen delitos en perjuicio de la administración pública. “Es ilógico que en un país con altos índices de corrupción disminuyan las penas en esos delitos” enfatiza Payes.
Al reducirse las penas se genera un estímulo a la impunidad, para que los corruptos sigan cometiendo sus ilícitos con consecuencias mínimas o inexistentes. Esta ley también disminuye los plazos de prescripción de delitos de corrupción, impidiendo la actuación del Ministerio Público.
“Ojalá” que los otros pactos sean agendados por la directiva, dice el diputado Yahvé Sabillón, miembro de la Comisión Anticorrupción del Congreso Nacional al consultársele sobre el tema. “Porque así lo dice el reglamento interno del Congreso Nacional”, que es la directiva la que tiene potestad de decidir qué proyectos pasan a debate y aprobación, agrega.
“Ojalá que el presidente Luis Redondo ponga en agenda los otros pactos de impunidad porque una vez agendados vamos a seguir haciendo conciencia en todos los compañeros para derogarlos”, insiste en decir.
Otro de los decretos que debe ser derogado es el 117-2019, o ley de “inmunidad parlamentaria”, la que ordena que cualquier acción desarrollada en el ejercicio de labores legislativas, está exenta de responsabilidad penal, civil o administrativa.
Payes explica que este pacto de impunidad surge tras la acusación contra el actual jefe de la bancada nacionalista Tomás Zambrano y su compañero Román Villeda, requeridos por los delitos de falsificación de documentos, abuso de autoridad y delitos contra la forma de gobierno, luego de que incorporaran en La Gaceta contenido que no había sido aprobado por el pleno del Congreso Nacional.
En este caso “el Ministerio Público no estaba atacando como tal la función del congresista, sino la acción, en concreto, de falsificación de documentos públicos. La inmunidad parlamentaria ha existido en este y en otros países, pero se debe delimitar”, señaló Payes.
Finalmente quedaría pendiente la aprobación de la “Ley de Colaboración Eficaz”, un proyecto que fue promovido por la Maccih desde el año 2017 y que también fue solicitado por Naciones Unidas en el Memorando de Entendimiento. Según sus promotores, con esta Ley se busca “regular las reglas y procedimientos para la aplicación de beneficios que el Estado establecerá a personas que brinden información y evidencia para la eficacia de la investigación penal”.
Fue presentada ante el pleno del Congreso en noviembre de 2022, en primer debate, y desde entonces no se ha vuelto a colocar en la agenda del Congreso Nacional.